1）發(fā)展現(xiàn)狀

我國地熱資源直接利用規(guī)模目前居世界首位，2014 年的利用規(guī)模達到 48  435  GW，以地源熱泵、采暖和溫泉洗浴為主要利用方式。

其中地源熱泵利用方式達到58%，地熱采暖和溫泉洗浴分別達到19%和18%。2014年地熱采暖資源利用量首次超過溫泉洗浴，近十年來地熱發(fā)電方面數(shù)基本處于停滯狀態(tài)。

1970年首先在廣東豐順建成我國第一座地熱試驗電站，以后又在河北懷來、遼寧熊岳、湖南灰湯、江西宜春、山東招遠等地利用100℃以下地熱水建立了幾座50 KW ~ 300 KW地熱試驗電站，取得了一些試驗數(shù)據(jù)和建站經(jīng)驗。

由于經(jīng)濟效益和穩(wěn)定運行等方面的問題，目前只有廣東和湖南的機組能保存下來，廣東豐順3號機組至今已長期穩(wěn)定運行了20多年。西藏羊八井電站是我國最大的地熱電站，從1977–1991年的14年中裝機容量總共為25.18 MW，最后一臺 3  MW 機組于 1991 年初投入運行。總體看來，我國地熱利用情況和全球利用情況基本一致，也是地熱直接利用增長較快，而地熱發(fā)電步伐緩慢。

2）發(fā)展規(guī)劃

根據(jù)新的發(fā)展規(guī)劃，我國可再生能源在一次能源消費中的占比將從2015年的12%增長至2020年的15%。在新增3%的可再生能源份額中，地熱占1%?！笆濉睍r期中國地熱產(chǎn)業(yè)將逐漸進入加速期。

基于地熱產(chǎn)業(yè)資源基礎(chǔ)、發(fā)展現(xiàn)狀等多方面因素考慮，《地熱能開發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》對我國十三五時期地熱發(fā)展目標予以明確，將地熱供暖和發(fā)電作為主要發(fā)展方向。

其中地熱供暖面積新增11億平方米，到2020年累計達到16 億平方米；地熱發(fā)電裝機容量新增 500  MW，到2020年達到530 MW。到2020年，地熱能年利用量達7 000萬噸標準煤，地熱能供暖年利用量 4 000 萬噸標準煤。京津冀地區(qū)地熱能年利用量達到約2 000萬噸標準煤。

3）落實規(guī)劃需要借助政策之力

我國自20世紀90年代到21世紀初，國家在地熱資源勘查方面基本上沒有投入，地熱勘查開發(fā)是由各種所有制經(jīng)濟主體參與和推動，基礎(chǔ)地熱地質(zhì)勘查工作薄弱。

目前雖有一定程度的發(fā)展，但地熱利用技術(shù)嚴重滯后，近20年來地熱發(fā)電停滯不前，發(fā)電技術(shù)落后于世界先進國家。

地熱直接利用規(guī)模雖位居全球之首，但利用過程中也存在著資源利用效率低下等諸多問題，實現(xiàn)地熱開發(fā)利用的中長期目標仍需借助政策之力。

3.2  目前我國地熱產(chǎn)業(yè)政策

1）國家層面的政策

2000 年之前，我國規(guī)范開發(fā)利用地熱資源的政策法律依據(jù)是《礦產(chǎn)資源法》。2000年之后《水法》《可再生能源法》等法規(guī)出臺，對地熱資源的開發(fā)利用做了進一步規(guī)范。除法規(guī)之外，政府還出臺了一系列行政文件如規(guī)劃、綱要和指導(dǎo)意見等，補貼程度涉及到地熱的發(fā)展問題。

2）地方政策

為促進地方地熱資源開發(fā)利用，部分地方政府也出臺了一系列政策，這些政策包括針對地熱資源的管理辦法、條例以及工程實施方案。如《北京市地熱資源管理辦法》《天津市地熱資源管理辦法》《云南省地熱資源管理條例》和《內(nèi)蒙古地熱資源管理條例》等。

針對地熱項目投資高，投資回收期長影響投資積極性等現(xiàn)象存在，部分地區(qū)出臺了一些財稅補貼政策，參見表2。

3）整體評價

就政策的實施效果看，國內(nèi)現(xiàn)有的中央和地方兩級政策法規(guī)對地熱資源直接利用有一定程度的促進作用，近年來各地的地熱利用規(guī)模顯著提升。但在地熱開發(fā)利用過程中仍存在一些尚未解決的問題，政策法規(guī)亟需進一步完善和改進，主要表現(xiàn)在以下方面：

一是對地熱資源的法律屬性界定不清晰?！吨腥A人民共和國水法》規(guī)定水資源包括地表水和地下水；《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細則》附則第四十四條則規(guī)定“地下水資源具有水資源和礦產(chǎn)資源的雙重屬性。

地下水資源的勘查，適用《礦產(chǎn)資源法》和本細則；地下水資源的開發(fā)、利用、保護和管理，適用《水法》和有關(guān)的行政法規(guī)。”《水法》和《礦產(chǎn)資源法》雖然明確了地下水資源具有水資源和礦產(chǎn)資源的屬性，但沒有明確界定和區(qū)分地下水和地熱概念。這一法律界定方面的空白導(dǎo)致管理依據(jù)不清，同時會導(dǎo)致企業(yè)從事地熱開發(fā)出現(xiàn)重復(fù)繳納稅費現(xiàn)象。

二是依據(jù)不同的立法管理，對地熱資源開發(fā)利用的管理規(guī)范程度不夠。各級政府地熱資源管理機構(gòu)分設(shè)在國土資源、水利、城建等部門，管理多元。

主要有三種管理機構(gòu)類型：

一種是將水行政主管部門確定為地熱的主管部門，比如鞍山市人大常委會主要根據(jù)《水法》發(fā)布的《地熱水資源管理條例》就這樣規(guī)定；

第二種是將地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門作為主管部門，河北、北京、天津、邯鄲、銀川等地根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)制定的規(guī)章等；

第三種是將地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門和水行政主管部門均列為管理部門，按照各自的職責共同管理。

三是法律與行政管理的協(xié)調(diào)性沒有理順。地方政府以《礦產(chǎn)資源法》為依據(jù)，規(guī)定了必須依法辦理采礦證才能開采地熱資源，但是存在部分行政法規(guī)與法律沖突的有關(guān)采礦權(quán)的規(guī)定，導(dǎo)致部分地方地熱資源的產(chǎn)權(quán)缺失或重疊，權(quán)、責、利主體不明確。

由于管理不規(guī)范，在一定程度上導(dǎo)致地熱井開采后的資源環(huán)保管理不到位，如地熱尾水回灌技術(shù)實施程度不夠，造成資源浪費和環(huán)境污染等。

四是對地熱開發(fā)利用政策的針對性、強制性需要進一步加強，已出臺的一些政策執(zhí)行力還有待進一步檢驗。目前部分地方政府出臺的地熱利用扶持政策收到一定的效果，但是存在的問題也比較突出。

一些地區(qū)的空氣源熱泵項目、煤改地熱項目政策落實不到位。已有的政策扶持的對象主要是地熱直接利用，且不夠全面和系統(tǒng)，很多地方對如何促進地熱發(fā)展還沒有系統(tǒng)明確的規(guī)劃。

與風能、太陽能發(fā)電相比，針對地熱發(fā)電的財稅扶持政策基本還是空白，這一點在《地熱能開發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》中有所表述。地熱發(fā)電方面，僅有羊八井地熱電站體現(xiàn)了國家意志與特事特辦的思路。

國家層面出臺的各種法規(guī)更多的帶有鼓勵和指導(dǎo)性質(zhì)，缺少強制性與執(zhí)行力。缺乏像地熱發(fā)達國家那樣的強制性措施，國內(nèi)的地熱開發(fā)利用無法形成連續(xù)穩(wěn)定的市場需求，地熱的發(fā)展就會缺少持續(xù)的市場拉動，難以形成符合市場經(jīng)濟要求、容強制性與激勵性相結(jié)合的發(fā)展機制。4  政策優(yōu)化建議

1）國家層面，修訂完善現(xiàn)有法律，為地熱管理的科學(xué)有序掃清制度障礙

美國、日本等國家地熱產(chǎn)業(yè)之所以發(fā)展的較好的一個重要保障因素就是立法。我國目前的地熱管理運行無序現(xiàn)象在很大程度上與立法的滯后有關(guān)。業(yè)內(nèi)專家普遍建議修改完善現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》及《水法》，對地熱資源的屬性重新進行法律界定，明確各級部門的管理職能與部門職責，消除地熱管理中的政出多門，為各級管理部門對地熱的管理改革提供法律依據(jù)。

同時鑒于地熱資源潛力巨大以及我國對清潔能源的迫切需求，也可以考慮出臺專門的《地熱法》，強制推進地熱生產(chǎn)和消費，為地熱大發(fā)展營造良好的法制環(huán)境。

2）制定中央和地方兩級規(guī)劃體系，完善產(chǎn)業(yè)運行各項標準和規(guī)范

全國地熱“十三五”發(fā)展規(guī)劃即將出臺，該規(guī)劃將針對全國地熱發(fā)展做出系統(tǒng)說明。鑒于各省均有相應(yīng)的地熱資源量，故應(yīng)在全國規(guī)劃的基礎(chǔ)上出臺本地區(qū)的地熱發(fā)展“十三五”規(guī)劃及中長期發(fā)展規(guī)劃，明確技術(shù)路線和發(fā)展目標，以形成國家與地方兩級地熱發(fā)展規(guī)劃體系。

前者傾向于地熱發(fā)展的大政方針，且應(yīng)出臺和完善有關(guān)地熱資源開發(fā)利用的各種標準和技術(shù)規(guī)范。以法規(guī)修訂為制度背景，改革管理體制和運行機制，加強地熱運行監(jiān)管和法規(guī)執(zhí)行力度，確保地熱產(chǎn)業(yè)發(fā)展步入良性發(fā)展軌道。

3）根據(jù)發(fā)展需要不斷完善現(xiàn)有經(jīng)濟政策

地熱產(chǎn)業(yè)要取得大發(fā)展，財稅政策扶持是重要手段之一。僅有法治規(guī)范和行政管理手段還不夠，要有足夠的手段吸引多元投資進入地熱資源開發(fā)領(lǐng)域。目前的政策，特別是地方制定的地熱供暖補貼及地熱發(fā)電補貼政策雖有一定的效果，但距離地熱大發(fā)展的目標要求還有較大距離。國際上較為通行的補貼有投資者補貼、生產(chǎn)者補貼及消費者補貼等。建議借鑒這一經(jīng)驗，從供需兩個方面加大地熱開發(fā)利用補貼力度。

特別是目前國家已出臺的《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》及《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》等，為地熱產(chǎn)業(yè)融資提供了良好機遇，應(yīng)借政策東風，鼓勵各地設(shè)立地熱產(chǎn)業(yè)投資基金，充分發(fā)揮投資基金的杠桿效應(yīng)，吸引國內(nèi)外各類資金進入地熱領(lǐng)域。同時還需從稅收、信貸、融資、上網(wǎng)電價等方面給予地熱產(chǎn)業(yè)大力扶持。5  結(jié)語

國外地熱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷史表明，地熱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展初期基本上是靠政策推動。借鑒國外經(jīng)驗，我國應(yīng)多從政策法規(guī)調(diào)整方面下功夫，為地熱大發(fā)展營造良好環(huán)境。在政策法規(guī)的優(yōu)化上，應(yīng)以基本政策為核心，建立集立法、規(guī)劃、管理、技術(shù)規(guī)范于一體的地熱發(fā)展法規(guī)、制度體系，只有法規(guī)、制度體系科學(xué)合理了，政策的功能才能得以有效發(fā)揮。

摘自：城鎮(zhèn)集中供熱